A 17 años de aprobada la Ley Nº 28736, ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial:¿Cuánto se ha avanzado en la protección de estos pueblos en el Perú?

A 17 años de aprobada la Ley Nº 28736, ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial:¿Cuánto se ha avanzado en la protección de estos pueblos en el Perú?

MARITZA QUISPE MAMANI

Abogada del Instituto de Defensa Legal – IDL

ADÁN CASSIA CÓRDOVA

Especialista Legal del Instituto de Defensa Legal – IDL


En abril se cumplieron 17 años de haberse aprobado la ley en materia de protección de pueblos en aislamiento y contacto inicial. Esta ley tiene como objetivo principal, “establecer el régimen especial transectorial de protección de los derechos de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana que se encuentran en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, garantizando en particular sus derechos a la vida y a la salud salvaguardando su existencia e integridad”.

Pese a que esta ley tiene como mandato principal, proteger los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial, poco o nada se ha hecho hasta el día de hoy, por el contrario, las amenazas hacia estos pueblos se han incrementado.

¿Cuál es el grado de avance en el establecimiento de las reservas indígenas?

Desde la promulgación de la Ley Nº 28736, ley de Protección de los Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial, sólo se han creado dos reservas indígenas a favor de los PIA (Yavarí Tapiche y Kakataibo Norte y Sur), en la región de Loreto, Ucayali y Huánuco. En efecto, si bien existen cinco reservas territoriales ubicadas entre las regiones de Cusco, Madre de Dios y Ucayali, que fueron creadas para la protección de estos pueblos al amparo del decreto Ley N° 22175. Empero, solo tres de estas han sido adecuadas a reservas indígenas: Isconahua, Mashcopiro y Murunahua, las mismas que fueron creadas mediante el D.S. Nº 0007-2016-MC.

Por otro lado, la creación de estas reservas no ha sido suficiente para proteger a los PIACI, debido a que en los últimos años la deforestación en la región amazónica del Perú ha aumentado significativamente. Así como los procesos de explotación de petróleo, siembra de coca, y la construcción de carreteras que han lesionado significativamente los territorios de estos pueblos.

Nombre de reserva Año de solicitud Estudios previos de reconocimiento Estudios de categorización Decreto supremo
Napo Tigre (2003)[1] Con estudio previo de reconocimiento Sin estudio adicional de categorización Con decreto supremo
Kakataibo (1993 y 1999)[2] Con estudios previos de reconocimiento Con estudios de categorización Sin decreto supremo de categorización de reserva.
Yavarí Tapiche (2003)[3] Con estudio previo de reconocimiento y con Decreto Supremo de Reconocimiento (D.S. 002-2018-MC) Con Estudio Adicional de Categorización aprobado por la Comisión Multisectorial Sin decreto supremo de categorización de la reserva.
Yavarí Mirim (2005)[4] Con estudio previo de reconocimiento aprobado y con Decreto Supremo de Reconocimiento (D.S. 002-2018-MC) Con Estudio Adicional de Categorización aprobado por la Comisión Multisectorial sin decreto supremo de categorización de reserva
Sierra del Divisor Occidental (Kapanawa) (2005)[5] Con estudio previo de reconocimiento aprobado y con Decreto Supremo de Reconocimiento (D.S. 001-2019-MC) Sin estudio adicional de categorización de reserva Sin decreto supremo de categorización de reserva
Atacuari (2020)[6] Sin estudio previo de reconocimiento Sin estudio adicional de categorización Sin decreto supremo de categorización de reserva
Pupuña 2021[7] Con calificación favorable Sin estudio Sin decreto supremo

Elaboración propia

Como se advierte, 4 de las 6 reservas solicitadas cuentan con estudios previos de reconocimiento (Art. 16 del Reglamento de la ley PIACI), de los cuales 3 no cuentan con los mencionados estudios. No obstante, inclusive las 4 reservas con estudios previos de reconocimiento aprobados no han sido categorizadas (creadas), dejando en un estado de indefensión a los PIA, debido a la falta de seguridad jurídica sobre sus territorios, violándose de esta manera los artículos 17°, 18°, 21° y 22° del Reglamento de la Ley N° 28736.

En suma, la propia legislación sobre pueblos en aislamiento y contacto inicial establece como plazo poco más de un año para llevar a cabo el proceso de reconocimiento y categorización de reservas indígenas a su favor. Sin embargo, como pudimos advertir, han pasado más de una década, y el Estado peruano a través del MINCUL no han creado todas las reservas indígenas solicitadas para estos pueblos.

La demora excesiva en la creación de estas reservas, vulnera lo señalado en el artículo 16 del reglamento de la Ley Nº 28736. La misma que establece que en un plazo no mayor de seis meses, a partir de la calificación favorable a que se refiere el artículo 10[8] de este reglamento, la Comisión Multisectorial debe presentar documentadamente el estudio previo de reconocimiento de las reservas indígenas en tramite de creación.

Está omisión está generando que otras instituciones del Estado, como el Ministerio de Energía y Minas (en adelante MINEM), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (en adelante SERNANP) y los Gobiernos Regionales en cuyo territorio existen PIACI, otorguen derechos a terceros en las áreas destinadas para la protección de estos pueblos. Lo cual esta atentando directamente la integridad de los PIACI al ser objeto de invasión territorial, superposición de concesiones, zonificaciones, y pedidos de titulación de otras comunidades nativas.

Las amenazas y violaciones a sus derechos son cada vez más evidentes, desde el despojo de sus territorios hasta la afectación a su integridad física, social y cultural.

En el caso peruano, la Ley PIACI, vigente desde el 18 de mayo de 2006, y su Reglamento, son los instrumentos jurídicos que establecen el Régimen Especial Transectorial de protección de los derechos de los PIACI, sin embargo, poco o nada se respeta esta normativa cuando se trata de otorgar concesiones forestales, y de hidrocarburos en áreas donde se han reconocido la presencia de estos pueblos.

Al respecto, los órganos de Derechos Humanos han enfatizado consistentemente las obligaciones de los Estados para proteger los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento o en contacto inicial debido a su extremada vulnerabilidad.

El año 2007, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas recomendó que “los Estados asuman el compromiso de poner en práctica todos los mecanismos necesarios para proteger la vida y la integridad de los pueblos en aislamiento para garantizar su pervivencia con respeto a sus derechos humanos”[9].

En esa misma línea, en febrero de 2012, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (en adelante directrices de la OACNUDH) presentó directrices especiales para protección de estos pueblos, las mismas que señalan que la vulnerabilidad de estos pueblos se debe a su falta de inmunidad contra enfermedades introducidas que “amenazan su existencia”, y al hecho de que “no conocen el funcionamiento de la sociedad mayoritaria, y que por lo tanto se encuentran en una situación de indefensión y extrema vulnerabilidad ante los diversos actores que tratan de acercarse a ellos(…)”[10].

Las Directrices de la OACNUDH enfatiza los severos riesgos que implica el permitir la entrada de las industrias extractivas (forestal, la minería, hidrocarburos) a los territorios de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial, al señalar que, su extremada vulnerabilidad se agrava ante las amenazas que existen en sus territorios. Amenazas que ponen el peligro sus formas de vida, con el peligro eminente de perder sus culturas, debido a que este tipo de actividades son traumáticas y que no sólo ponen en grave riesgo a los PIA, sino también implica impactos irremediables en su medio ambiente y ecosistemas”[11]. Agrega que, “las tierras delimitadas por los Estados a favor de los pueblos en aislamiento o en contacto inicial deben ser intangibles en tanto mantengan la calidad de tales (…) no deberán otorgarse derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales”[12].

El problema de las reservas indígenas no es sólo su falta de creación, sino que algunos funcionarios del Estado, incluso jueces, desconocen esta figura. Se piensa que las reservas indígenas, son un conjunto de personas que viven en comunidades nativas. Eso lo señaló, por ejemplo, un juez de Loreto en plena audiencia cuando se discutía la necesidad de proteger e implementar medidas de protección para estos pueblos.

Funcionarios del Estado han señalado que no pueden proteger a los PIA que viven en reservas que aún no se han sido creadas, debido a que su norma interna no lo establece. Este argumento no es tan cierto, pues el propio MINCUL aprobó el protocolo de actuación ante el hallazgo, avistamiento o contacto con pueblos en aislamiento, y para el relacionamiento con los pueblos en situación de contacto inicial (Resolución Ministerial Nº 240-2015-MC). Protocolo que debe ser conocido por cualquier funcionario publico o privado que tenga algún acercamiento a estos territorios.

Además de esta demora en el establecimiento de las reservas territoriales para estos pueblos, hemos sido testigos de las nuevas amenazas que están sufriendo los PIACI:

  1. Concesiones forestales en territorio PIACI.

Pese a que la ley forestal prohíbe expresamente el otorgamiento de concesiones forestales en territorio de estos pueblos, los gobiernos regionales han estado entregando concesiones en estas áreas, lo cual genera no sólo una violación a los derechos de estos pueblos, sino una contravención a la propia normativa forestal. Por ejemplo, desde el 2015, el Gobierno Regional de Loreto ha otorgado al menos 47 concesiones forestales en territorios de la Reserva Indígena Yavarí Tapiche y la reserva indígena solicitada Yavarí Mirim, a pesar de que la Ley Forestal y de Fauna Silvestre la prohíbe en la quinta disposición complementaria cuando señala expresamente que “no se otorgará títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas de trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, así como en las áreas de trámite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial, en concordancia con los tratados internacionales en vigor”.

Mientras no se establezcan las reservas indígenas, continuarán estas amenazas.

  1. Grupos antiderechos.

En estos últimos tiempos, hemos sido testigos de la conformación de grupos antiderechos que han iniciado una campaña feroz[13] contra los pueblos en aislamiento, las organizaciones indígenas, y la sociedad civil, bajo la consigna de que los PIACI son un atraso económico para las regiones amazónicas. Desde el año pasado, estos grupos anti derechos, han iniciado una serie de acciones que busca deslegitimar y tergiversar el trabajo de las organizaciones indígenas e impulsar actividades extractivas en territorio de estos pueblos.

  1. Demandas constitucionales en contra de los PIACI.

Las amenazas hacia los PIACI no acabaron con la negación de los mismos, sino que los grupos antiderechos y funcionarios de los gobiernos locales en cuya jurisdicción se ha probado cientificamente la existencia de PIACI, han iniciado una serie de acciones judiciales[14] en contra de los PIACI, con el objetivo de desaparecer a estos pueblos y paralizar el establecimiento de estas reservas.

  1. Proyecto de ley que amenaza la vida de los PIACI

Las amenazas hacia los PIACI, no han terminado con la entrega de derechos a terceros en territorio PIACI, ni con las acciones judiciales, sino que ahora se pretende, a través de un proyecto de ley quitarle facultades al MINCUL, para que sean los gobiernos regionales quiénes reconozcan la existencia de estos pueblos y establezcan las reservas indígenas.

Los gobiernos regionales no pueden ser juez y parte, es decir, por un lado, son los que promueven las actividades extractivas en territorio de estos pueblos y por el otro, pretenden darles facultades para que le compete únicamente al MINCUL, por ser ente rector en materia de protección de estos pueblos.

Este proyecto de ley 3518/2022-CR se fundamenta en un único y falso argumento: que no existen pruebas científicas de la existencia de los PIACI. Esto es fácilmente rebatible porque existen numerosos trabajos de investigación de carácter científico del más alto rigor demostrando lo contrario, existen materiales audiovisuales, entre otras numerosas evidencias de su existencia. Además, el congresista Morante pretende claramente tergiversar la discusión central e introducir una narrativa que calza con las acciones de desinformación que introduce las organizaciones anti derechos.

  1. Criminalización de defensores de los pueblos en aislamiento

Estos grupos anti derechos, sin ningún fundamento alguno presentaron denuncias penales en contra de los líderes de las organizaciones indígenas, con la finalidad de silenciar las voces de estas organizaciones indígenas.

  1. Campañas anti PIACI

No fue suficiente la denuncia penal, o acciones constitucionales en contra de las organicaciones indígenas o PIACI, sino que estos grupos anti derecho han realizado contantemente campañas mediaticas para deslegitimar la labor de las organizaciones indígenas.

Sin duda, podemos ennumerar muchas amenazas latentes hacia los PIACI, empero, creemos que la más grave por el momento es el proyecto de ley 3518/2022-CR, que tiene como único objetivo el vulnerar la vida y autonomía de los pueblos en aislamiento de Perú.

Finalmente, queremos señalar que, la Constitución Política del Perú señala que “la defensa de la persona humana y el respecto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”, lo que significa que existe una obligación de cualquier funcionario del Estado, incluidos los congresistas de proteger y tutelar los derechos de los pueblos en aislamiento.


REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

[1] Ver: “Plan Operativo del Estudio de delimitación territorial de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario de las cuencas altas de los ríos Yavarí, Tapiche, Napo, Curaray, Arabela y Tigre, departamento de Loreto”. AIDESEP (2003); y, “Estudio Técnico de Delimitación Territorial a favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario, ubicados en la cuenca alta de los ríos Curaray, Arabela, Nashiño, Napo, Pucacuro y Tigre, región Loreto”. AIDESEP (2005).

[2] La creación de una Reserva para el pueblo Kakataibo en aislamiento fue propuesta por la Federación Nativa de Comunidades Cacataibo (FENACOCA) y AIDESEP el 2 de octubre de 1993. Posteriormente (octubre de 1999), mediante Oficio N°046-99-AIDESEP-UC-Dir.TERRITORIO, AIDESEP remitió a la Dirección Regional de Agricultura de Ucayali (DRAU) el expediente técnico: “Establecimiento y Delimitación Territorial para el Grupo No Contactado Cashibo-Cacataibo”, (AIDESEP 1999). En abril de 2005, FENACOCA remite al Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y el Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) Loreto, respectivamente, la solicitud de “Propuesta de creación de dos reservas territoriales a favor de los Cacataibos en aislamiento”. El 19 de junio de 2006, el Instituto del Bien Común (IBC) remite al Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano, INDEPA; la solicitud de “Propuesta de creación de dos reservas territoriales a favor de los Cacataibos en aislamiento”.

[3] Ver: “Plan Operativo del Estudio de delimitación territorial de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario de las cuencas altas de los ríos Yavarí, Tapiche, Napo, Curaray, Arabela y Tigre, departamento de Loreto”. AIDESEP (2003); y, Estudio Técnico «Delimitación Territorial a favor de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, ubicados en los ríos Tapiche, Blanco, Yaquerana, Chobayacu y Afluentes, Región Loreto”. AIDESEP (2003).

[4] Ver: “Plan Operativo de Delimitación Territorial de los Pueblos Indígenas en situación de Aislamiento Voluntario de las cuencas de los ríos, Yavarí, Yavarí Mirín y afluentes, provincia de Mariscal Ramón Castilla, departamento de Loreto”. AIDESEP (2005); Carta N°157-2009-AIDESEP; “Estudio antropológico para crear la propuesta de la Reserva territorial Yavarí Mirin (Loreto)”. UAM-AIDESEP (2008); y, “Establecimiento y delimitación territorial a favor de los pueblos indígenas del Yavarí Mirin en situación de aislamiento voluntario”. AIDESEP-ORPIO (2008).

[5] Ver: “Reconocimiento como Reserva Territorial del Estado a favor del Pueblo Capanahua en las regiones Loreto y Ucayali”. AIDESEP y FECONBU (2005); y, «Plan Operativo del Estudio de Delimitación Territorial (de la Reserva Territorial solicitada Sierra del Divisor Occidental)» AIDESEP y FECONBU (2005).

[6] Solicitud presentada y fundamentada por ORPIO ante el Ministerio de Cultura en junio de 2020.

[7] Solicitado por la Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Oriente (ORPIO).

[8] Artículo 10.- Inicio del procedimiento. – El proceso de reconocimiento de un pueblo en aislamiento y contacto inicial se inicia con una solicitud dirigida al VMI del MC, la cual necesariamente debe ser presentada por un Gobierno Regional, Gobierno Local, institución académica, organización indígena amazónica o comunidad nativa. Asimismo, el VMI podrá iniciar el proceso de oficio.

Recibida la solicitud, el VMI derivará la documentación a la DGPI para la calificación técnica del pedido, en atención a las pruebas fehacientes y de rigor científico que evidencien la existencia de un pueblo en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial. La calificación deberá ser comunicada al solicitante en un plazo no mayor de quince (15) días útiles de presentada la solicitud. Con la calificación favorable, el VMI del MC remitirá el expediente a la Comisión Multisectorial.

[9]. Informe del Relator Especial sobre la situación de derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Rodolfo Stavenhagen, UN Doc. A/HRC/4/32, 27 febrero 2007, párrafo 48.

[10] Ibid: párrafo 62

[11] Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial de la región Amazónica, el Gran Chaco y la región oriental de Paraguay, OACDH, Ginebra, febrero 2011, párrafo14 c

[12] Ibid: párrafo 42 (nuestro énfasis)

[13] Ver: https://www.facebook.com/103356001493282/videos/701857120867813

[14] Ver pronunciamiento de AIDESEP: https://aidesep.org.pe/noticias/pronunciamiento-condenamos-acciones-realizadas-por-la-municipalidad-provincial-de-ucayali-contamana-en-contra-de-los-derechos-de-los-pueblos-indigenas-en-aislamiento/