Adrián Sisniegas Rodríguez
Profesor Adjunto del Curso de Teoría General del Derecho en la PUCP.
Especializado en Derecho Ambiental y Recursos Naturales por la Facultad de Derecho de la PUCP
Introducción:
Se van a cumplir cinco años desde que estalló el conflicto por el posible desarrollo del proyecto minero Conga en la Región Cajamarca. El candidato presidencial Ollanta Humala prometió al pueblo de Cajamarca que defendería sus lagunas (agua); sin embargo, una vez en el poder, el Presidente Ollanta olvidó las promesas de campaña y apoyó el inicio del proyecto Conga, generando que la población de Cajamarca, en su mayoría, sienta repudio hacia él. El 28 de julio del presente año, asumió la presidencia Pedro Pablo Kuczynski, quien tiene escenarios no muy distintos al de su antecesor, en la Región Cajamarca.
Datos Generales:
Antes de desarrollar los posibles escenarios que enfrentará el actual gobierno, se necesita responder dos preguntas, las cuales servirán como base para un mejor entendimiento del conflicto social, el cual no tiene solución hasta el día de hoy: ¿qué es Minera Yanacocha? y ¿qué es el proyecto Conga?
Respecto a la primera pregunta, Yanacocha es la mina de oro más grande de Sudamérica ubicada en la Región Cajamarca, asimismo, Minera Yanacocha S.R.L. es un joint venture conformado por Newmont (51.35%), Buenaventura (43,65%) y la IFC (5%), miembro del Grupo del Banco Mundial. Esta empresa minera se constituyó legalmente en el año 1992 e inició sus operaciones un año después. [1]
Respecto a Conga, el titular del proyecto es Minera Yanacocha. Éste se localiza, según el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en los distritos de Sorochuco, Huasmín y La Encañada, los dos primeros pertenecientes a la provincia de Celendín y el último a la provincia de Cajamarca. El proyecto aurífero y cuprífero está conformado por dos depósitos porfíricos que serán explotados: Perol y Chailhuagón, los cuales tienen aproximadamente 3,1 billones de libras de cobre y 11,6 millones de onzas de oro. Finalmente, el periodo de explotación será de 17 años. [2]
Luego de conocer los datos más importantes referidos a la empresa minera y al proyecto, a continuación se desarrollarán los escenarios que tendrá que enfrentar el actual gobierno, respecto a la posibilidad de desarrollar el proyecto.
- Los escenarios del conflicto:
El escenario político de noviembre del 2011 tenía, por un lado, a Ollanta Humala, a favor del proyecto minero, en el Gobierno Nacional; y por el otro, a Gregorio Santos, en contra del desarrollo de las operaciones de Minera Yanacocha, en el Gobierno Regional de Cajamarca; y a diversas autoridades municipales que tomaban diversas posiciones respecto al conflicto, dependiendo de las posibilidades de obtener mayores réditos políticos.
El escenario político actual no ha cambiado mucho. Por un lado, tiene a Pedro Pablo Kuczynski, a favor de la “minería ambientalmente aceptada”, señalando que “Conga no es viable en tanto continúe el conflicto social” [3]. En el otro lado, encontramos nuevamente a Gregorio Santos, quien salió de prisión luego de 25 meses, en contra del desarrollo de las operaciones de Minera Yanacocha. [4]
El recibimiento que tuvo Gregorio Santos, luego de salir de prisión, fue masivo, debido a que la población percibe que su detención está estrechamente relacionada a la defensa del agua y a su férrea oposición al proyecto minero Conga. En otras palabras, la población percibe a Santos como un héroe, el cual se sacrificó para defender el agua de la Región Cajamarca. [5] Este apoyo se vio reflejado en las Elecciones Regionales del 2014, en las cuales, Gregorio Santos obtuvo el 44.20% de votos válidos [6], no habiendo necesidad de una segunda vuelta. Igualmente, la población de Cajamarca apoyó a Santos Guerrero en las Elecciones Generales del presente año, cuando obtuvo el 36,5% de los votos válidos en la Región Cajamarca. [7]
Respecto a las autoridades municipales distritales y provinciales de las áreas de influencia indirecta y directa de Conga, los alcaldes de los distritos de Huasmín y Sorochuco pertenecen al Movimiento de Afirmación Social (MAS), liderado por Gregorio Santos. Igualmente, el alcalde provincial de Celendín, también pertenece al partido de Santos Guerrero. El único distrito que no tuvo como autoridad a un candidato del MAS fue La Encañada. Estos datos nos muestran que la población del área de influencia, luego de iniciado el conflicto, apoyó a los candidatos que se oponían al desarrollo del proyecto, lo que nos lleva a inferir que la población, en su mayoría, no apoya Conga.
En el escenario social, en el año 2011, los grupos que se oponían al proyecto fueron los siguientes: el primer grupo, y el más importante, estaba conformado por las Rondas Campesinas de los centros poblados, distritos y provincias de la Región Cajamarca, quienes tenían una resistente oposición mucho antes de los hechos acaecidos en noviembre de 2011.
El segundo grupo, no menos importante, tuvo como integrantes a todas las organizaciones de ciudadanos de los centros poblados, distritos y provincias afectados, entre los que destacan el Frente de Defensa de la Provincia de Bambamarca, la Plataforma Interinstitucional Celendina (PIC) [8], la Organización No Gubernamental (ONG) “GRUFIDES” [9], el Frente de Defensa de Cajamarca, entre otras organizaciones que apoyaron a las Rondas Campesinas y a la población del área de influencia del proyecto, quienes se oponían al desarrollo del proyecto minero. Finalmente, el último grupo estaba conformado por todos los ciudadanos que percibían que la lucha de los pobladores de las zona de influencia era justa y debía apoyarse, con los objetivos de que los directivos de Yanacocha acepten sus responsabilidades por todos los actos cometidos en el pasado y evitar que la minera expanda sus actividades.
Siguiendo con el escenario social del año 2011, existían tres grupos que apoyaban el desarrollo del proyecto: El grupo conformado por los directivos de la empresa minera y los integrantes y beneficiarios de la Asociación Los Andes de Cajamarca (ALAC) [10], esta última surge como parte del programa de responsabilidad social de la empresa. El segundo grupo estaba conformado por los trabajadores de la empresa Minera y de las empresas tercerizadoras de Yanacocha, así como los familiares de cada uno de los trabajadores, quienes temían perder sus puestos de trabajo. El tercer grupo estaba conformado por los empresarios que tenían vínculos con Minera Yanacocha, los cuales estaban representados por la Cámara de Comercio de Cajamarca y el Colectivo Cajamarca.
En la actualidad, el escenario social no ha tenido grandes cambios, por un lado, los grupos que se oponen a la minería continúan desarrollando sus actividades contra el posible desarrollo del proyecto. En el caso de los frentes de defensa, ONG´s y la PIC, promueven movilizaciones, reuniones, eventos y mítines, para concientizar a la población acerca de los perjuicios que conllevaría desarrollar Conga. En esa misma línea, las Rondas Campesinas, en coordinación con las diferentes organizaciones, realizan monitoreos, respecto a lo que sucede en las áreas cercanas a las lagunas, debido a que los trabajos de Minera Yanacocha continúan en la zona del proyecto, pese a la suspensión declarada por la empresa. Y, finalmente, la población no organizada está pendiente de lo que sucede con el proyecto, porque Minera Yanacocha continúa explotando oro a 45 km de la ciudad de Cajamarca.
Por el lado de los grupos que apoyan el proyecto, los directivos de la empresa y ALAC han desarrollado actividades de publicidad, para explicar toda la inversión que Minera Yanacocha ha realizado durante todos los años de explotación minera en la región, además, la empresa ha desarrollado un proyecto de inversión en infraestructura pública, el cual tiene como objetivo aumentar la disponibilidad de agua en la ciudad de Cajamarca [11]. En la misma línea, el grupo de los trabajadores continúa apoyando el desarrollo del proyecto, debido a que las actuales operaciones de Yanacocha están en la última etapa de sus operaciones, lo que generará que los despidos continúen. Finalmente, la Cámara de Comercio de Cajamarca continúa apoyando el proyecto y las operaciones de Minera Yanacocha en la región. Por su parte, el Colectivo Cajamarca, que surgió como un apoyo al proyecto, ya no existe.
En el escenario económico, en noviembre de 2011, el precio promedio del oro fue de 1739 dólares por onza, el precio del cobre bordeaba los 3563 dólares por libra y el PBI promedio de ese año fue de 6,92% [12]. Asimismo, según el INEI, el sector minero creció en 0,6% en el último trimestre del año 2011, con respecto al año anterior, debido al incremento de la producción del hierro (15.7%), molibdeno (4,5%), cobre (4,0%), oro (2,6) y plomo (1,6%). Finalmente, Minera Yanacocha representaba el 25,4% del total de la producción nacional de oro en el último trimestre del mismo año [13]. Pese a todos estos excelentes resultados, la Región Cajamarca se encontraba entre las regiones con mayores índices de pobreza y pobreza extrema del país.
En el presente año, los precios del oro y del cobre fluctúan, aproximadamente, entre 1340 dólares por onza y 2140 dólares por libra respectivamente, lo que refleja una clara caída en el precio de estos commodities. [14] Igualmente, el PBI ha tenido una disminución, registrando un crecimiento de 3,7% en el último trimestre [15] del presente año. El PBI ha crecido, en comparación con los trimestres anteriores, debido a que se incrementó la producción de cobre (34,6%) y oro (9,8%). Además de todos estos datos que evidencian la caída de los precios de las materias primas y del PBI, según el INEI, la Región Cajamarca continúa siendo la región con mayores índices de pobreza total (entre 44,7% y 51,7%) y pobreza extrema (intervalos entre 16.63% a 23.90%) entre los años 2009 al 2015 [16].
Por todo lo antes mencionado, podemos concluir que los escenarios político y social que tuvo Ollanta Humala eran claramente opuestos al posible desarrollo del proyecto de Minera Yanacocha, al igual que los escenarios que tiene el nuevo presidente. Sin embargo, en el escenario económico, Ollanta Humala tuvo un escenario propicio, en el cual, las materias primas como el oro y el cobre tenían un precio no tan alto como en los años anteriores, pero que hacían muy rentable el proyecto de oro y cobre. Lo que no sucede con el escenario económico actual, el cual tendrá que enfrentar Pedro Pablo.
Aspectos jurídicos y sociales relevantes:
Desde las perspectivas del Derecho Minero y del Derecho Ambiental, al existir una concesión otorgada, un estudio de impacto ambiental aprobado, los permisos o licencias de uso de aguas aprobados, el terreno superficial obtenido mediante compra venta o servidumbre, entre otros requisitos, entonces, un proyecto minero puede iniciar operaciones. Sin embargo, la realidad es completamente distinta.
Durante las visitas que se realizaron a la Región Cajamarca, entre los años 2013 (agosto – diciembre), 2015 (julio – agosto) y 2016 (julio), se ha podido constatar la existencia de los diferentes actores o grupos que se mencionaron en líneas arriba, pero con algunas particularidades, las cuales solamente podían evidenciarse desde el trabajo de campo realizado. Toda la información que se recabó no podrá mostrarse en este pequeño artículo, por ello, se intentará desarrollar los problemas jurídicos más relevantes y actuales: el establecimiento del área de influencia y el relacionamiento con la población de estas áreas.
El establecimiento de las áreas de influencia:
Las áreas de influencia directa e indirecta, según el Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero aprobado mediante Decreto Supremo N°040-2014-EM, se definen de la siguiente manera:
- Área de Influencia Directa (AID): comprende el área del emplazamiento del proyecto o la unidad minera, entendida como la suma de espacios ocupados por los componentes principales de aquél y de las áreas impactadas directamente durante el ciclo de vida de la actividad minera. Esta área se subdivide en dos: Área de Influencia Directa Ambiental y Área de Influencia Directa Social.
- Área de Influencia Indirecta (AII): Comprende los espacios localizados fuera del área de influencia directa, el cual se establece en base a los impactos ambientales indirectos de los componentes, identificados y definidos en el estudio ambiental del proyecto, durante el ciclo de vida de la operación y los impactos sociales relacionadas a estas áreas. Esta área se divide en dos: Área de Influencia Indirecta Ambiental y Área de Influencia Indirecta Social.
El problema surge cuando se establecen estas áreas sin una coordinación ni explicación a las poblaciones que estarán tanto fuera, como dentro del área de influencia, es decir, cuando la empresa consultora que realiza el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), siguiendo los Términos de Referencia (TDR) aprobados por el Ministerio de Energía y Minas (MEM), establece que el área de influencia directa, aquella que recibirá los impactos más significativos de las actividades mineras, incluye a un determinado grupo de caseríos, distritos o provincias, el cual tendrá una mejor cobertura de beneficios al momento de desarrollar las actividades de exploración y explotación.
En el Perú, las empresas mineras han demostrado que no tienen una buena relación con las poblaciones aledañas a sus operaciones, aunque existen ejemplos de una excelente coexistencia entre una minera y la población. Un ejemplo de no existencia de buena prácticas de relacionamiento comunitario es la relación existente entre Minera Yanacocha y la población de la Región Cajamarca. Por ello, dos de las principales causas socio-jurídicas de la oposición a la expansión de actividades mineras de Yanacocha han sido: la desconfianza de la población hacia la empresa y los conflictos originados por sus actividades durante más de 23 años de explotación minera.
Al existir un alto porcentaje de desconfianza en la población, respecto a las actividades mineras, el Estado Peruano está en la obligación de acompañar el desarrollo de los estudios de impacto ambiental; sin embargo, el EIA de Conga no tuvo este acompañamiento, es decir, la consultora elaboró el EIA, con la aprobación de los términos de referencia aprobados por el MEM, el cual es promotor de la inversión minera, pero también tiene como objetivo la defensa del medio ambiente.
En este contexto, las preguntas que surgen son: ¿El MEM podría promover la inversión minera y defender el medio ambiente? ¿Existe la posibilidad de que el MEM apruebe los términos de referencia sin conocer la realidad, es decir, como un mero trámite administrativo? ¿La consultora que realiza el EIA puede ser imparcial, cuando el pago por el estudio de impacto es realizado por la empresa minera? ¿Existe la posibilidad de que la empresa minera solicite una reducción del área de influencia directa a la consultora? ¿El establecimiento del área de influencia se informa a las poblaciones que se encontrarán dentro del área de influencia directa, así como a las poblaciones que quedaron fuera de ella? ¿Existe la posibilidad de que las poblaciones afectadas queden fuera del área de influencia directa o indirecta?
Responder a cada una de estas preguntas va más allá del objetivo de este artículo. Lo que sí se intenta es demostrar, a través de la información recogida en el trabajo de campo, que existe población de la provincia de Hualgayoc, específicamente, del Centro Poblado El Tambo del distrito de Bambamarca, que se verá afectada por el desarrollo del proyecto Conga, y que ha sido un actor principal en las protestas. A pesar de todo ello, esta población no ha sido tomada en cuenta en el Estudio de Impacto Ambiental, es decir, la visita de campo revela que El Tambo se verá afectado por el proyecto minero, pero, hasta el momento, ni Minera Yanacocha, ni el Estado han tomado contacto alguno con la población.
Las principales causas que se constataron en el trabajo de campo, para no hacer partícipe a la población del centro poblado, son las siguientes:
- La primera causa es la resistencia de la población hacia la minería, debido a la existencia de pasivos ambientales mineros en la provincia de Hualgayoc – Bambamarca. Estos pasivos han dejado contaminados los ríos del valle del Llaucano, por ello, la población no tiene un recuerdo positivo de la minería. Por todo lo antes mencionado, la empresa consultora y la empresa minera pudieron conocer perfectamente de la resistencia, lo que posiblemente llevó a la decisión de no tomar en cuenta a la población de El Tambo.
- La segunda causa es la desconfianza que existe frente a las personas y vehículos foráneos, especialmente, los que tienen logos de la empresa minera o del proyecto. Esto se evidencia con las innumerables tranqueras que existen durante todo el camino, desde el centro poblado hasta las operaciones del proyecto Conga. Los entrevistados, dirigentes de El Tambo, comentaron que los foráneos están impedidos de visitar su ciudad, ya que existen antecedentes de aplicación de la justicia rondera en ingenieros y vehículos pertenecientes a la empresa minera, durante el estallido del conflicto, hasta la actualidad. Esta causa está estrechamente ligada a la primera, debido a que los trabajadores de la empresa, cuando el proyecto estaba en exploración, transitaban por los caminos sin informar a la población acerca de la existencia de un proyecto minero.
Estas causas pudieron ser un impedimento para la empresa consultora y la empresa minera, pero no para una entidad estatal como el MEM que, con una mínima coordinación con el Gobierno Región Cajamarca o la Municipalidad de Bambamarca, debió conocer que los impactos del proyecto iban más allá de las provincias de Cajamarca y Celendín.
A modo de conclusión, se debe señalar que este caso es solo un ejemplo, dentro de los muchos que se encontraron en el trabajo campo, que demuestra la facilidad que existe para no tomar en cuenta una determinada zona al momento de establecer las áreas de influencia, lo que genera una desprotección de los derechos de los ciudadanos, además, refleja las grandes deficiencias de las instituciones, como el MEM, para constatar o realizar un seguimiento real de la información proporcionada en los estudios de impacto ambiental.
El relacionamiento con la población de las áreas de influencia:
Luego de evidenciar las falencias que existen al momento de establecer las áreas de influencia, se pasará a comentar lo que sucede actualmente con las relaciones existentes entre Minera Yanacocha y las poblaciones del área de influencia directa e indirecta.
El EIA de Conga establece dos niveles para la determinación del área de influencia directa e indirecta: el Área de Estudio General (AEG) y el Área de Estudio Específico (AEE). Por ello, concluye que los caseríos que conforman el AID del proyecto son: Quengorío Bajo, Huasiyuc Jadibamba, Piedra Reonda Amaro, Chugurmayo, Namococha, El Porvenir de la Encañada, Lagunas de Combayo, Agua Blanca, Quengorío Alto, San Nicolás y Santa Rosa de Huasmín. Asimismo, en el AII, se encuentran los siguientes caseríos: Alto N° 8, Bajo Coñicorgue, Chilac N° 8, Cruz Pampa, El Alumbre, El Lirio, El Tingo, El Valle, Faro Bajo, Huangashanga, Jadibamba Baja, Jerez, Shihuat, La Chorrera, Quinuapampa, San José de Pampa Verde, San Juan de Hierba Buena, Shanipata, Tablacucho, Uñigan Lirio, Uñigan Pululo, Yerba Buena Chica y los distritos de Sorochuco, La Encañada y Huasmín, y las provincias de Celendín y Cajamarca.
Minera Yanacocha, según las entrevistas realizadas a la población de los diferentes caseríos, inició su relacionamiento sin informar directamente de lo que iba a suceder en las lagunas, es decir, existió una evidente asimetría de la información. La empresa minera ingresó a través de diversas formas, según comentan los pobladores: llevando juguetes o insumos de primera necesidad a la población, iniciando capacitaciones sobre salud, educación o agricultura, entre otras acciones. Todas las reuniones tenían como finalidad obtener las firmas de la mayor cantidad de pobladores de los caseríos.
Hasta ese momento, los dirigentes y la población de los caseríos desconocían del proyecto Conga; sin embargo, cuando se iniciaron las coordinaciones entre los dirigentes de los centros poblados, rondas campesinas, frentes de defensa, ong’s, municipalidades y gobierno regional, entonces, la información acerca de la posible desaparición de las lagunas hizo que los dirigentes de los caseríos tomen conocimiento de que sus firmas habían sido utilizadas como señal de aprobación al proyecto, como declararon varios de los dirigentes de los caseríos del área de influencia indirecta.
Una vez iniciado el estallido del conflicto, Minera Yanacocha redujo drásticamente su área de relacionamiento comunitario, ya que la población tomó conocimiento del posible desarrollo del proyecto, el cual afectará las lagunas que les han proporcionado agua por varias generaciones, en consecuencia, los ríos que se forman en las alturas, en las lagunas, desaparecerían.
Actualmente, Yanacocha se relaciona comunitariamente con un mínimo número de pobladores y caseríos [17], los cuales reciben diversos beneficios como la contratación de pobladores para realizar actividades de limpieza de cunetas, contratación de las empresas de transporte de algunos pobladores, construcción de infraestructura para mayor disponibilidad de agua potable, construcción de carreteras, entre otros beneficios. Además, se comprobó que no se están otorgando beneficios a los caseríos del AII. Esto contradice la versión de la empresa minera, cuando señala que existen 32 comunidades que apoyan el desarrollo del proyecto [18], pero sin dar a conocer el nombre de éstas.
En conclusión, el desarrollo de las actividades de relacionamiento comunitario debe llevarse a cabo de manera transparente, para no originar un conflicto social que pueda paralizar las actividades de una determinada operación minera. El Estado, a través del MEM, Ministerio del Ambiente, Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Defensoría del Pueblo, Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental y el Servicio Nacional de Certificaciones para las Inversiones Sostenibles (SENACE) están en la obligación de reducir la asimetría de información existente, la cual viene siendo mal utilizada por las empresas mineras para sustentar la licencia social, lo que genera grandes conflictos sociales.
Conclusiones:
- Los escenarios político y social de noviembre del 2011 fueron negativos para el Gobierno de Ollanta Humala, respecto a la posibilidad de sacar adelante el proyecto minero Conga, pero el escenario económico era favorable. Sin embargo, el Gobierno de Pedro Pablo tiene los tres escenarios muy desfavorables. Todo esto sumado a los niveles de pobreza y pobreza extrema que tiene la Región Cajamarca, pese a los 23 años de explotación minera.
- El EIA de Conga no toma en cuenta al Centro Poblado El Tambo de la provincia de Hualgayoc, por ello, es preciso señalar que el problema del establecimiento del área de influencia debe ser solucionado lo más pronto posible, ya que existe la posibilidad de la generación de nuevos conflictos a causa de estas lagunas en las normas mineras y ambientales.
- Uno de los principales errores de Minera Yanacocha fue relacionarse con las poblaciones aledañas a su proyecto minero con mentiras o verdades a medias, es decir, sin informar acerca de la posibilidad de que sus lagunas, ríos, humedales y bofedales, los cuales son esenciales para sus actividades de agricultura y ganadería, desaparecerían. Otro error fue reducir su relacionamiento comunitario a unas pocas comunidades, lo que impide un diálogo en el futuro.
Referencias: