Jaime Lara Márquez
Profesor de las Facultades de Derecho de la PUCP y de la UNMSM
Conforme a lo establecido en el artículo 107 de la Constitución, los Congresistas de la República tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes. El artículo 79 de la Constitución restringe ese derecho de los congresistas, privándoles de iniciativa legislativa en lo referido al gasto público. Como corolario de la referida prohibición los Congresistas carecen de competencia, facultad y atribución para formular iniciativas legislativas de gasto público. En consecuencia, los Congresistas de la República no tienen atribuciones, para presentar proyectos de ley referidos a la creación o al incremento del gasto público[1]. Si lo hicieran, los referidos proyectos debieran ser rechazados de plano, conforme al trámite parlamentario, y si se aprobasen aun en contra de la prohibición, dichas leyes serían inconstitucionales.
El artículo 79 de la Constitución establece: “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa de gasto para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.”
Del análisis del referido primer párrafo del artículo 79 de la Constitución se desprende que dicho apartado contiene una norma prohibitiva general dirigida a los representantes ante el Congreso de la República, a quienes priva de iniciativa legislativa en lo referido al gasto público. Conforme a la referida prohibición, los congresistas no tienen iniciativa legislativa, es decir, no tienen facultad para presentar proyectos de ley destinados a crear o aumentar los gastos públicos, por disposición expresa del referido artículo 79; pero a su vez, el referido primer párrafo del mencionado artículo contiene una excepción respecto de la misma materia.
Interpretando la excepción contenida en la parte final del primer párrafo del artículo 79 de la Constitución, podemos concluir que los representantes ante el Congreso de la República, excepcionalmente sí tienen iniciativa de gasto, pero sólo en lo que se refiere a su presupuesto; es decir, al presupuesto del Congreso de la República, pero no tienen iniciativa de gasto sobre el resto del presupuesto público referido a las demás reparticiones de la organización estatal. Al efecto, el Dr. Marcial Rubio precisa que, “El primer párrafo del artículo 79 sólo permite que los congresistas tomen iniciativa para crear o aumentar el gasto público en referencia al Presupuesto del Congreso. Les está impedido hacerlo en todos los demás ámbitos del Presupuesto de la República.”[2]
En ese sentido, el “gasto público” a que se refiere el artículo 79 de la Constitución, es el gasto del presupuesto público, concebido como previsión y autorización de gasto por un monto equivalente al de los ingresos previstos; puesto que conforme al principio de equilibrio presupuestario, debe existir equivalencia entre el monto de los ingresos previstos y el de los gastos autorizados. En ese sentido, el presupuesto público es un instrumento jurídico contable que establece una previsión y autorización de gasto debidamente financiado.
Respecto de los recursos o ingresos públicos, el presupuesto no los crea, solo los prevé y los calcula, de la misma manera respecto de los gastos el presupuesto tampoco los ordena, ni los dispone, tan solo los prevé y los autoriza.
En consecuencia, el “gasto público” a que se refiere el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución no debe ser confundido, como lo hace el Tribunal Constitucional en sus considerandos 169 y 170 de la sentencia en comentario, con la erogación efectiva o ejecución del gasto público que realizan las entidades ejecutoras de gasto e inversión, consiste en la adquisición, distribución y reparto de bienes.
De lo antes señalado se desprende que la expresión “gasto público” es una expresión ambigua, por cuanto tiene varios significados dependientes del contexto en el que se use el término. Así, “gasto público” son las partidas presupuestales contenidas en el presupuesto, concebidas como previsión legislativa y autorización de gasto, debidamente equilibrada con los ingresos públicos que lo solventan. Pero “gasto público” también significa ejecución de gasto. En el contexto del artículo 79 de la Constitución “gasto público” no es ejecución de gasto, sino previsión presupuestal de gasto, por cuanto el artículo 79 está situado dentro del Capítulo del Régimen Tributario y Presupuestal de la Constitución, y por cuanto el referido artículo establece que “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa de gasto para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.”
Por lo demás, si los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa legislativa de gasto y por lo tanto están impedidos de presentar proyectos de ley destinados a la creación de gasto, entonces tampoco tienen facultad para aprobar el gasto, ni menos para disponer o efectuar su ejecución.
Prohibición para la creación de tributos con fines predeterminados
La prohibición contenida en el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución es concordante con la prohibición contenida en el segundo párrafo del mismo artículo, y ambas tienen por finalidad prohibir a los representantes al Congreso la iniciativa legislativa de gasto. Al efecto, el segundo párrafo del artículo 79 establece que: “El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.”
Como se sabe, los tributos tienen por propósito financiar el gasto público. El artículo 74 de la Constitución establece la potestad tributaria del Congreso de la República, conforme a la cual “Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley”; de tal manera que, el Congreso al tener potestad tributaria, tiene potestad para financiar el gasto público.
Ahora bien, por un lado, el artículo 74 de la Constitución establece reserva de ley para la creación, modificación y derogación de tributos; conforme a lo cual el Congreso de la República tiene potestad tributaria y en consecuencia también tiene potestad para financiar el gasto público. Por otro lado, el primer párrafo del artículo 79 de la Constitución, priva a los congresistas de iniciativa legislativa para la creación o aumento de gasto público. En consecuencia, se prohíbe la creación de tributos con fines predeterminados a cargo del Congreso, por cuanto ello implicaría la creación de gasto público a cargo de un órgano que en principio está prohibido de hacerlo. Por esa razón, el segundo párrafo del artículo 79 de la Constitución, restringe el poder tributario del Congreso en lo referido a tributos destinados o tributos con fines predeterminados, los cuales son excluidos de su competencia. En ese mismo sentido, el Dr. Marcial Rubio señala que, “En el fondo si los congresistas tuvieran iniciativa para proponer estos tributos de fin predeterminado en realidad por esa vía asignarían gastos al presupuesto.”[3]
Falacia de petición de principio
En el considerando 163 de la sentencia 0027-2021-PI/TC el Tribunal Constitucional señala que corresponde determinar si las normas cuya inconstitucionalidad se cuestiona “habilitan o imputan un concreto gasto público al presupuesto vigente, previamente aprobado” y con ello incurre en la conocida falacia de petición de principio, por cuanto inconsulta e inadvertidamente desliza en la primera premisa de su razonamiento, la conclusión a la que erróneamente quiere arribar, que la prohibición sólo está referida al presupuesto vigente; de tal manera que, la referida conclusión está garantizada, aun cuando la validez lógica y material de su inferencia esté fraguada.
El artículo 79 establece una prohibición categórica: “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa de gasto”, por lo tanto, los congresistas no tienen iniciativa de gasto en el presupuesto del presente ejercicio, ni en el presupuesto del ejercicio pasado, ni tampoco en el presupuesto de los futuros ejercicios. ¿de dónde extrae el Tribunal que la prohibición es sólo para el presupuesto vigente?
Es cierto que el presupuesto se rige por el principio de anualidad, pero también es cierto que su programación es multianual. En cualquier caso, tratándose de una prohibición categórica contenida en el artículo 79 (no tienen iniciativa de gasto) y siendo el presupuesto anual, la prohibición está referida al presupuesto de todos los ejercicios presupuestales y no sólo para el “presupuesto vigente”, sostener en el considerando 172, que “la finalidad del artículo 79 de la Constitución es que las iniciativas legislativas no generen nuevos desembolsos o erogaciones no previstos en el presupuesto del correspondiente año fiscal y que tampoco pueden incrementar los gastos públicos ya incluidos en dicho presupuesto público”, implica lograr de manera indirecta, lo que está prohibido de manera directa, pues admite que los congresistas tengan iniciativa de gasto en los ejercicios futuros, sin que haya disposición constitucional que lo ampare y por el contrario existiendo disposición expresa que lo prohíbe (“no tienen iniciativa de gasto”, artículo 79).
Sostener mediante nota de prensa de fecha 21 de noviembre de 2022, publicado en el portal del TC, que el criterio jurídico contenido en la sentencia 0027-2021-PI/TC no es novedoso y tiene antecedentes desde cuando el Tribunal tenía otra composición, como la contenida en la sentencia 0018-2021-PI/TC, no es justificación para permanecer en el error, por el contrario aquello es una oportunidad para enmendar el referido criterio, enmienda que esperamos se produzca pronto.
Referencias
[1] Al efecto el Dr. Marcial Rubio señala: “La elaboración de una ley es un proceso complejo que tiene varias etapas que a su vez se subdividen entre sí. La primera de ellas es la de la iniciativa que es la atribución de poder presentar a consideración del Congreso un proyecto de ley de manera que quede iniciado el trámite de elaboración de la misma.” Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo IV, p. 220.)
[2] Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo III, pp. 448-449.
[3] Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo III, pp. 450.