Análisis del Procedimiento Administrativo General en el TUO de la Ley N.°27444 del D.S N.° 004-2019-JUS al D.S. N.º 006-2026-JUS (Arts. 29 – 52)

1. Resumen

El artículo examina las principales instituciones del procedimiento administrativo a partir del comentario de Huamán Ordóñez al TUO de 2019 y su contraste con el TUO de 2026. Mediante un análisis documental y comparativo, aborda el procedimiento y expediente electrónicos, la aprobación automática, la fiscalización posterior, el silencio administrativo, el TUPA, la simplificación documental y los sujetos del procedimiento. Estas instituciones brindan eficiencia y protección de derechos, puesto que reducen cargas mediante requisitos previsibles y documentos simplificados, mantienen el control posterior y ofrecen garantías frente a la inactividad administrativa. La comparación exige distinguir la reubicación de los artículos y los conceptos, pues una nueva ubicación normativa no supone, por sí misma, una institución diferente. Se concluye que la doctrina estudiada conserva utilidad, pero debe consultarse junto con el texto vigente, y que la modernización debe valorarse por su capacidad para facilitar los trámites y hacer efectivas las garantías de las personas.

Palabras clave: procedimiento administrativo; simplificación administrativa; silencio administrativo; TUPA, TUO.

2. Introducción

En este artículo analizamos las principales instituciones del procedimiento administrativo general a partir de la obra de Huamán Ordóñez, cuyo comentario toma como referencia el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N.º 27444 aprobado por el Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS. Esta obra comprende la definición del procedimiento administrativo, el procedimiento y expediente electrónicos, la calificación de los procedimientos, la aprobación automática, la fiscalización posterior, el silencio administrativo, el TUPA, la simplificación documental y los sujetos del procedimiento. Para Huamán Ordóñez, el procedimiento es un conjunto de actos y diligencias realizadas en las entidades y orientada a una decisión jurídicamente válida, es decir a la producción de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos (Huamán, 2019, pp. 477-480). El objetivo es explicar estas instituciones y contrastarlas con el TUO vigente, aprobado por el Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS. Para ello, desarrollamos un análisis documental y comparativo, apoyado en los aportes de Maraví, Morón Urbina y Camacho Cépeda, así como en el material audiovisual de Pacori Cari.

3. Análisis

La comparación entre los textos normativos de 2019 y 2026 permite sostener que el comentario de Huamán Ordóñez sigue siendo útil para comprender el procedimiento administrativo. Sin embargo, al utilizarlo, es necesario identificar qué numeración tienen actualmente los artículos que el autor explica. Esto se debe a que el Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS reúne y ordena las modificaciones realizadas desde el TUO de 2019 y lo reemplaza como texto oficial vigente (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos [MINJUSDH], 2026, p. 12). En los artículos analizados, el artículo 29 mantiene la definición general de procedimiento administrativo, mientras que los antiguos artículos 30 y 31, sobre procedimiento y expediente electrónicos, pasan a ser los artículos 29-A y 29-B, respectivamente. Asimismo, la calificación de los procedimientos administrativos, régimen de procedimiento de aprobación automática y fiscalización posterior, antes reguladas en los artículos 32, 33 y 34, se encuentran ahora en los artículos 30, 31 y 32, respectivamente. El silencio positivo y negativo se ubicaban en los art. 35,36, 37 y 38, actualmente se ubican en los artículos 33, 33-A, 33-B, y 34, respectivamente, relativos a sus efectos y acreditación (MINJUSDH, 2026, pp. 10-12). Asimismo, los antiguos artículos 43 y 44 corresponden a los actuales artículos 37 y 38, respectivamente. Por su parte, los artículos 61, 62 y 63, sobre sujetos del procedimiento, administrado y capacidad, pasan a ser los artículos 50, 51 y 52, respectivamente (MINJUSDH, 2026, pp. 13-19). Por ello, no debe confundirse un cambio de numeración con un cambio de contenido, pues que una disposición aparezca en otro artículo no significa, por sí solo, que se hayan modificado los derechos u obligaciones que establece.

A partir de estas precisiones, corresponde examinar la transformación digital del procedimiento. Huamán Ordóñez señala que el procedimiento electrónico debe coexistir con el soporte físico y respetar las garantías del administrado, especialmente la igualdad y el derecho de defensa (Huamán, 2019, pp. 482-484). Esta orientación se mantiene en los actuales artículos 29-A y 29-B. Maraví explica que los medios electrónicos buscan facilitar la relación con la Administración, reducir los desplazamientos a sus oficinas y agilizar los trámites, sin disminuir las garantías del debido procedimiento (Maraví, 2017, p. 69). En razón a ello, nosotros también coincidimos con que la digitalización en la Administración debe existir para brindar facilidades a a los administrados, es por ello que señalamos que el proceso de digitalización en el ámbito administrativo no solo debe significar el hecho de trasladar los requisitos y dificultades que tiene la tramitación física a una digital, sino hacer este proceso con miras a la mejora, reducción de cargas innecesarias y facilitar acciones como consultas del expediente administrativo, entre otros, así como prever los problemas y soluciones se darán a las personas que no cuenten con dicho acceso. Estas medidas son necesarias porque una plataforma puede facilitar el trámite a unas personas y convertirse en una barrera para otras. En ese sentido, el TUO vigente mantiene la equivalencia entre los actos físicos y electrónicos (Art. 29-A.3 del TOU de la Ley 27444), así como la obligación de evitar desventajas por falta de acceso digital (Art. 29-A.2 del TOU de la Ley 27444) (MINJUSDH, 2026, pp. 66).

La búsqueda de trámites más accesibles también se expresa en la simplificación administrativa. Huamán Ordóñez presenta al TUPA como un instrumento que limita la exigencia de requisitos excesivos y explica que la aprobación automática se vincula con el cumplimiento de condiciones previamente establecidas, es decir, que la solicitud se considera aprobada desde su presentación si el administrado cumple todos los requisitos exigidos para ese procedimiento, sin necesidad de esperar una resolución de la entidad. (Huamán, 2019, pp. 548-571 y 491-496). Esta función del TUPA es relevante porque permite conocer de antemano qué exige la entidad para realizar un trámite y limita la incorporación de exigencias arbitrarias. Actualmente, el TUPA tiene las mismas características señaladas por Huamán Ordoñez, pues es un instrumento que limita el poder que tienen los funcionarios públicos, pues ellos no pueden exigir más allá de lo señalado en ese texto. Esto debe ir en concordancia con lo que sostiene Maraví al mencionar que “la LPAG tiene como finalidad ser la norma unificadora de la regulación de los procedimientos administrativos (…) para generalizar su aplicación como estándar mínimo, es decir dictar normas que sean generales para lograr la estandarización administrativa” (la cursiva es nuestra) (Maraví, 2017, p. 68). Por ello, es necesario que el TUPA de cada entidad se realice en observancia de la LPAG, y no exigir actuaciones que no sean indispensables para el procedimiento. 

La simplificación administrativa se complementa con la aprobación automática, la presunción de veracidad y la fiscalización posterior. La relación entre estas instituciones consiste en confiar inicialmente en la información presentada, sin renunciar a comprobar después su veracidad. Huamán (2019) vincula los documentos sucedáneos (aquellos que sustituyen a documentos originales en los supuestos permitidos) con la presunción de veracidad y la posibilidad de fiscalización posterior (pp. 592–600). Así, facilitar la presentación de documentos no significa eliminar el control, sino permitir que determinadas verificaciones se realicen posteriormente, manteniendo la posibilidad de detectar fraude o falsedad. En esa misma línea, Camacho (2011) sostiene que no debe exigírsele a la persona aquellos documentos que ya posee la Administración, pues corresponde a esta recuperarlos u obtenerlos (p. 302). Compartimos este pensamiento porque exigir nuevamente información que la entidad ya tiene traslada al administrado una carga que puede atender la propia organización administrativa.

Además de reducir las cargas documentales, el procedimiento debe ofrecer una respuesta oportuna. Por ello, es necesario analizar el silencio administrativo. Morón Urbina advierte que el silencio positivo puede presentar dificultades cuando lo aprobado requiere una actuación material de la Administración (Morón Urbina, 2007, p. 85). Desde nuestra perspectiva, el problema consiste en que acreditar la aprobación no garantiza, por sí solo, su cumplimiento efectivo. Por ello, la protección del administrado también requiere que pueda hacer efectivo el derecho reconocido. En relación con estas dificultades, Pacori Cari en ANDAP PERÚ (2026) explica que no toda falta de respuesta genera una aprobación, puesto que es necesario identificar si el procedimiento está sujeto a silencio positivo o negativo y consultar su calificación en el TUPA de la entidad. Asimismo, distingue sus efectos: mientras el silencio positivo produce una aprobación por mandato legal, el negativo permite al administrado interponer los recursos o la demanda que correspondan.

Las instituciones analizadas deben comprenderse a partir de los derechos de la persona frente a la Administración. Huamán Ordóñez explica que la categoría de administrado incluye tanto a quien inicia el procedimiento como a quien puede resultar afectado por la decisión, aunque no lo haya promovido (Huamán, 2019, pp. 669-670). El TUO de 2026 mantiene sustancialmente esta estructura en el art. 51 (MINJUSDH, 2026, pp. 102). Por su parte, Camacho Cépeda cuestiona la denominación «administrado» por sugerir una posición de subordinación frente al poder público y destaca la condición de persona como titular de derechos que puede exigir y defender sus derechos ante la Administración (Camacho, 2011, pp. 286–287). Es importante mencionar que los temas analizados, es decir la digitalización, el TUPA, la estandarización, la simplificación documental y el silencio administrativo tienen una finalidad común: mejorar la relación de la persona con la Administración y hacer efectivos sus derechos. 

Por ello, reorganizar el articulado es insuficiente si esa reorganización no se acompaña de una aplicación que facilite los trámites y garantice una atención adecuada. Es decir, trasladar las mismas figuras que ya se encontraban establecidas en el TUO del año 2019 sin ninguna modificación que mejore su utilidad, no tiene sentido. El derecho es cambiante, por lo cual, sus normas tienen que estar acorde a ello, buscando reducir brechas en la sociedad.

4. Conclusión

Los comentarios realizados por Huamán Ordóñez a los artículos del TUO de la Ley n.° 27444 del año 2019 conserva su utilidad, pues las instituciones estudias en el actual TUO de la Ley n.° 27444, respecto a los artículos del art. 29 al 52, siguen siendo las mismas. El cambio de numeración de un artículo no significa que esta haya sido modificada en su contenido. Asimismo, la digitalización, el TUPA y la simplificación documental ayudan a facilitar los trámites, puesto que el primero hace que el proceso sea más rápido y el segundo hace que exista seguridad jurídica al tener establecidos los tipos de procedimientos que podemos realizar y sus requisitos. Agregando a ello, la fiscalización posterior también contribuye a acelerar esto trámites. Sin embargo, estas medidas deben garantizar el acceso de las personas, pues si bien la digitalización es útil y brinda celeridad, también puede significar trabas para los que no saben utilizarlo. 

5. Recomendación

Recomendamos seguir utilizando los aportes de Huamán Ordóñez sobre el TUO de 2019, contrastándolos con el texto de 2026 para citar correctamente los artículos, sin confundir su reubicación con un cambio en su contenido. En la práctica, las entidades deberían mantener sus TUPA actualizados, explicar con claridad los requisitos y plazos, y evitar solicitar documentos que ya poseen. También es necesario acompañar la atención digital con orientación y opciones de atención para quienes tienen dificultades para acceder a ella. Estas medidas deben ayudar a que las personas puedan realizar sus trámites sin cargas innecesarias y hacer efectivos sus derechos, pues de poco sirve facilitar la presentación de una solicitud si después no encuentran orientación ni una respuesta oportuna.

BIBLIOGRAFÍA

Camacho Cépeda, G. (2011). Los particulares como sujetos del procedimiento administrativo. Derecho PUCP. https://doi.org/10.18800/derechopucp.201102.014 

Huamán Ordóñez, L. A. (2019). Procedimiento administrativo general comentado. Jurista Editores.

Maraví, M. (2017). Mecanismos de simplificación administrativa a la luz de las recientes modificaciones a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, y la reciente Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, Decreto Legislativo 1256. IUS ET VERITAS. https://doi.org/10.18800/iusetveritas.201702.003 

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2026). Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, aprobado por Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS. https://www.gob.pe/institucion/minjus/informes-publicaciones/8441836-primera-edicion-oficial-del-texto-unico-ordenado-de-la-ley-n-27444-ley-del-procedimiento-administrativo-general-aprobado-por-el-decreto-supremo-n-006-2026-jus-actualizada-al-8-07-2026 

Morón Urbina, J. C. (2007). Perspectiva constitucional del silencio administrativo positivo: ¿Quién calla otorga? ¿Pero qué otorga? Derecho & Sociedad. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/17262 

Pacori Cari, J. M. [ANDAP PERÚ] (2026). Procedimiento administrativo general - Ley N.º 27444. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=Yh6SfaoqjtU