Las reglas interpretativas establecidas por la Corte Suprema para la casación en los procesos contencioso administrativos: Análisis de la Queja de Casación Nro. 2364-2024-LIMA
INTRODUCCIÓN:
Como bien sabemos, el recurso de casación —según su finalidad— constituye uno de los mecanismos más relevantes para garantizar la uniformidad de la jurisprudencia y la correcta aplicación del ordenamiento jurídico. En el ámbito del proceso contencioso administrativo, su regulación se limita al artículo 34 del Decreto Supremo Nro. 011-2019-JUS; no obstante, las modificaciones al Código Procesal Civil introducidas por la Ley Nro. 31591 generaron inicialmente dudas respecto de cuales eran los cambios aplicables de forma supletoria al proceso contencioso administrativo, particularmente en relación con los requisitos de procedencia del recurso, los criterios de cuantía, la exigencia del doble conforme y las consecuencias derivadas de la inasistencia a las audiencias casatorias.
Estas dudas motivaron que la Corte Suprema estableciera una serie de criterios interpretativos mediante la Queja de Casación Nro. 2364-2024-Lima, siendo la misma considerada como resolución fuente, cuyos alcances han venido orientando la actuación de los órganos jurisdiccionales superiores.
El presente artículo analiza los principales criterios interpretativos fijados por la Corte Suprema en materia de casación contencioso administrativa y examina su incidencia en el acceso a la tutela jurisdiccional y en la función uniformadora de la jurisprudencia, tal como podremos apreciar a continuación.
- La casación en el proceso contencioso-administrativo
El ya mencionado artículo 34 del Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo Nro. 011-2019-JUS, establece que procede el recurso de casación contra las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores y contra los autos que, en dicha instancia, ponen fin al proceso. Asimismo, determina reglas especiales relacionadas con la cuantía y la naturaleza de las pretensiones impugnadas.
Analizando el artículo bajo comentario, Loretta Monzón (2011) señala que “En nuestro ordenamiento se ha establecido que las reglas del Código Procesal Civil son supletorias al Contencioso Administrativo; sin embargo, en la Casación Contenciosa Administrativa, además hay dos diferencias para admitir la procedencia, la cuantía y la calidad de autoridad que emitió el acto impugnado, además se precisa que los procesos urgentes, no pueden generar recurso de casación, si las dos instancias amparan la pretensión”.
Siendo así, resulta evidente que la regulación del recurso de casación en materia contenciosa administrativa se limita a requisitos de admisibilidad (relacionados con los actos administrativos impugnados) y de procedencia (estableciendo contra qué tipo de resoluciones procede el recurso), por lo que, para la tramitación del recurso ante la Corte Suprema, sería necesario remitirnos a los expuesto por el Código Procesal Civil de manera supletoria.
- El impacto de la Ley Nro. 31591
La Ley Nro. 31591, publicada el 26 de octubre 2022, modificó —entre otros— el artículo 386 del Código Procesal Civil, incorporando nuevos requisitos de procedencia para el recurso de casación. Entre ellos, destacan la exigencia de que la pretensión supere las 500 unidades de referencia procesal o que sea inestimable en dinero, así como la necesidad de que la resolución de segunda instancia haya revocado total o parcialmente la decisión emitida en primera instancia.
La incorporación de estos requisitos generó un debate respecto de su aplicación a los procesos contencioso administrativos, incluso emitiéndose rechazos a recursos de casación interpuestos en virtud del “doble conforme”.
Frente a esta problemática, la Mesa de Trabajo de Jueces Supremos, realizada el 27 de marzo de 2023, concluyó que los procesos contencioso administrativos debían de continuar rigiéndose por las reglas especiales contenidas en la Ley que regular el Proceso Contencioso Administrativo, manteniéndose el límite de cuantía previsto en dicha norma y descartándose la aplicación irrestricta del doble conforme regulado en el Código Procesal Civil.
- Las reglas interpretativas establecidas en la Queja de Casación Nro. 2364- 2024-Lima
Pese a lo antes expuesto, se consideró que lo resuelto en la Mesa de Trabajo no constituía un precedente, por lo que la Corte Suprema emitió la Queja de Casación Nro. 2364-2024-Lima, por medio de la cual se sistematiza criterios interpretativos destinados a uniformizar la admisión y evaluación de los recursos de casación en materia contencioso administrativa.
Entre las principales reglas destacan las siguientes:
a) Aplicación de la normativa especial
La Corte Suprema reafirmó que los criterios de cuantía y procedencia continúan siendo regulados por la Ley 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, en concordancia con los acuerdos adoptados por los jueces supremos especializados.
b) Calificación del recurso
Se estableció que la omisión de la Sala Superior respecto a la calificación del recurso no impedirá que la Corte Suprema evalúe directamente su procedencia. Asimismo, cuando existan defectos subsanables relacionados con el pago de la tasa judicial, la Sala Suprema podrá requerir la correspondiente subsanación.
c) Rigurosidad en la formulación de causales
La Corte Suprema precisó que no corresponde suplir las deficiencias técnicas del recurrente. En consecuencia, serán declarados improcedentes aquellos recursos que no identifiquen claramente las causales invocadas, que carezcan de fundamentación suficiente o que incumplan los requisitos previstos legalmente para la sustentación del agravio casatorio.
d) Prohibición de introducir cuestiones nuevas
Otro criterio relevante consiste en impedir que, durante la etapa casatoria, se incorporen infracciones normativas que no hayan sido objeto de discusión durante la apelación. Esta regla responde al principio de congruencia procesal y preserva la naturaleza extraordinaria del recurso de casación.
e) Casación excepcional
La Corte Suprema reconoció la posibilidad de admitir recursos de casación excepcional cuando resulte necesario desarrollar doctrina jurisprudencial. En tales supuestos, la parte recurrente debe justificar adecuadamente cuál es el criterio jurisprudencial que requiere precisarse, modificarse o desarrollarse y demostrar su incidencia en la controversia concreta.
- La audiencia casatoria y la declaración de improcedencia
Uno de los aspectos más controvertidos ha sido la aplicación del artículo 394 del Código Procesal Civil, según el cual la inasistencia injustificada del abogado de la parte recurrente a la audiencia de casación puede generar la improcedencia del recurso.
A partir de la resolución emitida en la Queja de Casación Nro. 2364-2024-Lima, se ha considerado aplicable esta consecuencia procesal también a los procesos contencioso administrativos, criterio que posteriormente ha sido reiterado en diversas resoluciones emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema.
Resulta evidente que esta interpretación busca reforzar la oralidad y la participación efectiva de las partes en el trámite del recurso, más aún si estas promueven el recurso, debiendo desarrollar en la audiencia cuál es el motivo principal por el cual corresponde analizar la decisión de segunda instancia.
Ahora, cabe preguntarnos: ¿por qué la regla de la audiencia casatoria sí es aplicable, mientras que los requisitos de doble conforme o cuantía no? La respuesta se encuentra en la regulación de la Ley especial, ya que la Ley Nro. 27584 y su Texto Único Ordenado regulan expresamente los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de casación; no obstante, para el trámite del mismo, es necesario remitirnos de forma supletoria al Código Procesal Civil.
- La necesidad de uniformidad jurisprudencial y posibles cambios
La emisión de criterios interpretativos por parte de la Corte Suprema responde a la necesidad de otorgar predictibilidad al sistema judicial, por lo que se exige que los operadores conozcan de manera anticipada los criterios aplicables para el acceso y la tramitación de los recursos extraordinarios, evitando decisiones contradictorias que afecten la igualdad ante la ley.
Sin embargo, la consolidación de estos criterios requiere una aplicación coherente y uniforme por parte de todas las Salas Supremas competentes, especialmente cuando se trata de reglas que inciden directamente en el ejercicio del derecho de impugnación.
Lamentablemente, en el año 2020, se presentó el Proyecto de Ley Nro. 06731-, buscando modificar el numeral 3 del artículo 32 de la Ley Nro. 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, esto con la finalidad de que se introduzca el doble conforme y aumentar la cuantía de las pretensiones cuantificables a 500 unidad de referencia procesal.
Si bien este proceso busca unificar los requisitos establecidos en el ámbito civil —y laboral— al proceso contencioso administrativo, es necesario precisar que existe una particularidad en esta última materia, y es que una de las partes del proceso es la administración pública, por lo que, estructuralmente, ya existe un desbalance, pues lo que se busca es un análisis de la legalidad de las actuaciones del Estado.
La posible reforma sigue en debate, pero, de un análisis de la misma, se puede advertir que esta carece de sustento, puesto que únicamente se ampara en la carga procesal que soporta el Poder Judicial, más no se desarrolla cual sería el beneficio de limitar el accionar de los justiciables de recurrir a la Corte Suprema para una correcta aplicación del ordenamiento jurídico.
CONCLUSIONES:
• La Ley Nro. 31591 introdujo importantes modificaciones al régimen general del recurso de casación, generando debates respecto de su aplicación en los procesos contencioso administrativos, lo que motivó inicialmente el rechazo de múltiples recursos sin analizar el contenido del artículo 34 del Texto Único Ordenado de la Ley Nro. 27584.
• La Queja de Casación Nro. 2364-2024-Lima se ha convertido en el principal referente interpretativo para determinar los requisitos de procedencia y tramitación de la casación en esta especialidad procesal, esto al haber sido definida por la Corte Suprema como una resolución fuente.
• Los nuevos criterios exigen un mayor rigor técnico en la formulación de los recursos de casación, imponiendo al recurrente la carga de identificar claramente las infracciones denunciadas y su incidencia en la decisión impugnada. Asimismo, establecen la necesidad de exponer oralmente las infracciones normativas desarrolladas por el abogado del recurrente.
• Finalmente, la consolidación de una doctrina jurisprudencial uniforme resulta indispensable para fortalecer la seguridad jurídica y garantizar la adecuada función nomofiláctica de la Corte Suprema.
BIBLIOGRAFÍA:
Monzón Valencia de Echevarría, Lisset Loretta. Comentario Exegético a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. 2011. Ediciones Legales. Lima – Perú.
Ley Nro. 31591, Ley que modifica el Código Procesal Civil a fin de optimizar el recurso de casación para fortalecer las funciones de la Corte Suprema de Justicia de la República y dicta otras disposiciones. Diario Oficial El Peruano.
Poder Judicial. Queja de Casación Nro. 2364-2024-Lima. Corte Suprema de Justicia de la República.