Las “ofertas temerarias” en la Ley General de Contrataciones Públicas: regulación vigente y criterios interpretativos del Tribunal de Contrataciones Públicas

I. Introducción

En la práctica de los procedimientos de selección para la contratación pública, es frecuente encontrar ofertas económicas significativamente inferiores a las de sus competidores. Quien haya participado como postor, integrado un comité de selección, asesorado a una entidad pública o, simplemente, seguido el desarrollo de una licitación, probablemente se haya preguntado cómo determinados proveedores pueden presentar propuestas muy por debajo de los valores estimados por la entidad e, incluso, de los costos que aparentemente demandaría la ejecución de la prestación, sin comprometer su rentabilidad o viabilidad económica.

Esta inquietud ha acompañado históricamente a los sistemas de contratación pública. La presentación de ofertas excesivamente bajas puede responder a factores legítimos, como mayores niveles de eficiencia, innovación o ventajas competitivas; sin embargo, también puede generar riesgos para la ejecución contractual, dando lugar a incumplimientos, solicitudes de modificaciones contractuales o intentos de revisar las condiciones económicas inicialmente ofertadas (Castillo Blanco, 2020).

Precisamente, las denominadas "ofertas temerarias" o "ofertas anormalmente bajas" buscan identificar aquellos supuestos en los que el precio ofertado genera dudas razonables sobre la capacidad del contratista para ejecutar adecuadamente las prestaciones comprometidas. Como señalan Calveras, Ganuza y Hauk (2002), estas ofertas pueden obedecer tanto a situaciones estructurales —como la existencia de capacidad productiva ociosa— como a estrategias empresariales particularmente agresivas, derivadas de circunstancias financieras o comerciales específicas.

En el Perú, la regulación de esta materia ha cobrado especial relevancia con la entrada en vigencia de la Ley N.° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas (LGCP), y de su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N.° 009-2025-EF (RLGCP). En ese contexto, el presente trabajo tiene por finalidad analizar el tratamiento jurídico de las ofertas temerarias o anormalmente bajas en el marco normativo vigente, así como los principales criterios desarrollados por el Tribunal de Contrataciones Públicas, cuyas decisiones resultan determinantes para la interpretación y aplicación práctica de esta institución.

II. La regulación de las ofertas temerarias o anormalmente bajas en la contratación pública peruana

2.1. Incorporación de las “ofertas temerarias” al RLGCP 

Cabe precisar que la LGCP y su Reglamento no contemplaron originalmente una regulación específica sobre las ofertas temerarias o anormalmente bajas. Esta situación se modificó con la aprobación del Decreto Supremo N.° 001-2026-EF, publicado el 8 de enero de 2026, mediante el cual se incorporaron los numerales 132.5, 132.6 y 132.7 al artículo 132 del RLGCP, introduciendo por primera vez un mecanismo expreso para la evaluación y eventual rechazo de ofertas cuya viabilidad económica genere dudas razonables respecto del adecuado cumplimiento de las prestaciones requeridas.

La principal disposición incorporada establece lo siguiente:

"132.5. En el caso de la contratación de bienes y servicios, la entidad contratante puede rechazar ofertas que se encuentren por debajo de la cuantía de la contratación, si luego de haber solicitado por escrito o por medios electrónicos al proveedor la descripción a detalle de la composición de su oferta se determina mediante razones objetivas un probable incumplimiento de las prestaciones ofertadas. Dicha solicitud se realiza cuando, entre otros: i) la oferta se encuentra sustancialmente por debajo de la cuantía de la contratación; o ii) no se incorpore alguna de las prestaciones requeridas; o (iii) las prestaciones requeridas no se encuentran suficientemente presupuestadas". [Énfasis agregado] 

Como puede apreciarse, la norma reconoce expresamente la posibilidad de que una oferta económicamente baja genere dudas razonables sobre su viabilidad. No obstante, el Reglamento no autoriza el rechazo automático de la propuesta. Por el contrario, exige que la entidad solicite previamente al proveedor una explicación detallada sobre la composición de su oferta y que, sobre la base de razones objetivas, determine la existencia de un probable incumplimiento de las prestaciones ofertadas.

Asimismo, el numeral 132.6 dispone:

"132.6. Los evaluadores pueden proporcionar un formato de estructura de costos con los componentes mínimos materia de acreditación, así como solicitar al postor la información adicional que resulte pertinente, otorgándole para ello un plazo mínimo de dos días hábiles computados desde el día siguiente de recibida dicha solicitud. Una vez cumplido con lo indicado precedentemente, los evaluadores determinan si rechazan la oferta, decisión que es fundamentada". [Énfasis agregado]

Esta disposición desarrolla el procedimiento que debe seguir la entidad antes de adoptar una decisión. En particular, permite requerir estructuras de costos e información complementaria destinadas a acreditar la viabilidad económica de la propuesta. Del mismo modo, reconoce al postor la oportunidad de sustentar su oferta antes de que se emita una decisión desfavorable, exigiendo además que cualquier rechazo se encuentre debidamente motivado.

Finalmente, el numeral 132.7 establece una excepción expresa:

"132.7. Lo dispuesto precedentemente no es aplicable para la subasta inversa electrónica."

La exclusión de la subasta inversa electrónica responde a las características propias de dicho procedimiento de selección, en el que la competencia entre proveedores se desarrolla principalmente a través de reducciones sucesivas del precio ofertado. En ese contexto, la incorporación de un mecanismo de evaluación de ofertas anormalmente bajas podría resultar incompatible con la lógica competitiva que caracteriza a esta modalidad de contratación.

En consecuencia, mediante el D.S. N.° 001-2026-EF se incorporó al ordenamiento peruano un mecanismo específico para la identificación y eventual exclusión de ofertas anormalmente bajas, basado en la solicitud de explicaciones al postor, la evaluación objetiva de la viabilidad de la propuesta y la emisión de una decisión debidamente fundamentada por parte de la entidad contratante.

2.2. Finalidad y alcances de la reforma normativa

La finalidad de la reforma puede apreciarse con claridad en la exposición de motivos del D.S. N.º 001-2026-EF. Al justificar la incorporación de los numerales 132.5, 132.6 y 132.7 al artículo 132 del RLGCP, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) señaló lo siguiente:

“La incorporación de los numerales 132.5, 132.6 y 132.7 en el artículo 132 del Reglamento permite a las entidades contratantes rechazar ofertas temerarias, previa justificación, cuando estén muy por debajo del valor de contratación. Esta medida no aplica en la subasta inversa electrónica, donde se adjudica al menor precio. Asimismo, se incorpora un modelo de exclusión justificada en bienes, servicios y consultorías, previa indagación de la oferta, para mitigar riesgos y asegurar contrataciones bajo el principio de valor por dinero”. [Énfasis agregado]

Del mismo modo, la exposición de motivos precisa que:

“La modificación del artículo 132 del Reglamento tiene como finalidad facultar a las entidades contratantes a rechazar las ofertas temerarias presentadas por los postores, previa justificación, cuando contemplen montos muy por debajo de la cuantía de la contratación (...) se busca incorporar un modelo de exclusión justificada de la oferta temeraria (...) para lo cual se realiza una indagación de manera previa a su rechazo (...) Esta inclusión es necesaria considerando que, de este modo, se mitiga el riesgo de efectuar contrataciones con proveedores que no garanticen la satisfacción de la necesidad pública en términos de calidad y precio, ello bajo la perspectiva del principio de valor por dinero”. [Énfasis agregado]

De las citas precedentes se desprende que la reforma persigue tres objetivos fundamentales. En primer lugar, dotar a las entidades contratantes de una herramienta que les permita cuestionar ofertas cuyo monto genere dudas razonables sobre su viabilidad económica. En segundo lugar, evitar que el menor precio se convierta en el único factor determinante de la adjudicación cuando existan indicios de que la oferta podría comprometer la correcta ejecución contractual. Finalmente, incorporar un mecanismo de análisis previo que permita al postor justificar la sostenibilidad de su propuesta antes de que la entidad adopte una decisión de rechazo.

En ese sentido, el modelo adoptado por el RLGCP no responde a una lógica de exclusión automática de las ofertas de bajo precio. Por el contrario, la reforma configura un procedimiento de indagación previa en el que la entidad debe solicitar explicaciones al postor, evaluar la composición de la oferta y sustentar objetivamente cualquier decisión de rechazo. La preocupación central de la norma no es el precio bajo en sí mismo, sino el riesgo de que este refleje una oferta incapaz de satisfacer adecuadamente la necesidad pública que se pretende contratar.

Sin embargo, aunque la reforma define la finalidad perseguida por el legislador reglamentario, deja abiertas diversas cuestiones interpretativas. En particular, la norma no precisa cuándo una oferta debe considerarse “sustancialmente por debajo” de la cuantía de la contratación, ni establece parámetros objetivos para determinar la existencia de un “probable incumplimiento” de las prestaciones ofertadas. Tampoco delimita el alcance de la evaluación que debe realizar la entidad ni el estándar de motivación exigible para sustentar el rechazo de una oferta. Por ello, corresponderá a la práctica administrativa y, especialmente, a los pronunciamientos del Tribunal de Contrataciones Públicas (TCP) desarrollar los criterios que permitan dotar de contenido a estos conceptos y garantizar una aplicación uniforme de la reforma.

III. Criterios del Tribunal de Contrataciones Públicas sobre el rechazo de “ofertas temerarias”

Si bien la regulación de las ofertas anormalmente bajas fue incorporada recientemente al RLGCP, el Tribunal de Contrataciones Públicas (TCP), en su calidad de última instancia administrativa en materia de solución de controversias durante los procedimientos de selección, ha desarrollado diversos criterios que resultan útiles para interpretar el alcance de esta figura. A partir del análisis de su jurisprudencia administrativa, es posible identificar determinados lineamientos sobre la evaluación de la viabilidad de las ofertas, el deber de motivación de las entidades y los límites para el rechazo de propuestas económicas de bajo valor. Entre los principales criterios pueden destacarse los siguientes:

Criterio 1: La solicitud de estructura de costos es condición previa e ineludible al rechazo de una oferta

En la Resolución N.° 1557-2025-TCE-S6 (5 de marzo de 2025), el Tribunal de Contrataciones Públicas precisó que la solicitud de información sobre la composición de la oferta constituye una actuación previa obligatoria antes de disponer su rechazo. En dicho pronunciamiento señaló:

"En este punto, resulta pertinente enfatizar que tanto la Ley como el Reglamento prevén que, de manera obligatoria, debe observarse el procedimiento que debe seguir el órgano encargado de las contrataciones antes de rechazar una oferta, siendo necesario para ello, requerirle al postor (...) el detalle de todos los elementos constitutivos de su oferta". [Énfasis agregado]

A partir de este criterio, el Tribunal establece que la entidad no puede rechazar una oferta basándose únicamente en la presunción de su inviabilidad económica. Antes de adoptar dicha decisión, debe requerir al postor la información necesaria para sustentar la composición y sostenibilidad de su propuesta. Por tanto, la omisión de este requerimiento previo afecta la validez de la decisión de rechazo.

Criterio 2: El precio bajo no constituye, por sí solo, una causa válida para rechazar una oferta

En la Resolución N.° 1557-2025-TCP-S6 (5 de marzo de 2025), el Tribunal de Contrataciones Públicas precisó que la sola diferencia entre el monto ofertado y el valor de la contratación no justifica el rechazo de una propuesta. Al respecto, señaló:

"Por lo tanto, el hecho de que el órgano encargado de las contrataciones haya 'asumido' que, siendo el monto ofertado por el Impugnante uno inferior sustancialmente al valor de la contratación, ello podría representar un riesgo para la Entidad (...) no constituye una razón objetiva que haya permitido sustentar dicha decisión. Por el contrario, lo expuesto evidencia que no existe un sustento técnico ni jurídico que respalde la actuación del órgano encargado de la contratación (...)”. [Énfasis agregado]

A través de este criterio, el Tribunal establece que las entidades no pueden rechazar ofertas sustentándose únicamente en presunciones derivadas de un precio bajo. Por el contrario, el rechazo debe basarse en razones objetivas obtenidas a partir del análisis de la composición y viabilidad de la oferta. De este modo, se reafirma que el menor precio constituye únicamente un indicio que habilita la indagación de la propuesta, mas no una causal autónoma de exclusión.

Criterio 3: Los indicios de temeridad deben derivar del análisis de la estructura de costos, no de antecedentes del postor en contrataciones anteriores

En la Resolución N.° 2861-2024-TCE-S6 (23 de agosto de 2024), el TCP precisó que la determinación de una oferta temeraria debe sustentarse en el análisis de la propuesta presentada en el procedimiento de selección y no en antecedentes del proveedor. Al respecto, señaló:

"No obstante, es pertinente tener en cuenta que la determinación sobre si la oferta es temeraria o no, no puede basarse en antecedentes del contratista de anteriores contrataciones con la Entidad; sino en el análisis que se efectúe sobre la oferta presentada en el presente procedimiento de selección." [Énfasis agregado]

Asimismo, el Tribunal agregó:

"(...) el análisis sobre la supuesta temeridad no se centra en el análisis de los componentes de la estructura de costos que presentó el Impugnante, sino en factores ajenos a esta, lo cual es contrario al artículo 68 del Reglamento."

A través de este criterio, el Tribunal establece que la entidad no puede justificar el rechazo de una oferta invocando incumplimientos previos, experiencias negativas con el proveedor o reducciones significativas de precios respecto de cotizaciones anteriores. La evaluación debe concentrarse exclusivamente en la estructura de costos y en la viabilidad de la oferta presentada en el procedimiento en curso, garantizando así una valoración objetiva y técnicamente sustentada.

Criterio 4: Los motivos que confirman la temeridad son el incumplimiento en el desglose de costos, la omisión de tributos y la incongruencia interna de la oferta

En la Resolución N.° 4643-2023-TCE-S3 (6 de diciembre de 2023), criterio posteriormente reiterado en la Resolución N.° 5189-2024-TCE-S6 (10 de diciembre de 2024), el Tribunal de Contrataciones Públicas precisó que el rechazo de una oferta debe sustentarse en elementos objetivos que evidencien su inviabilidad. Al respecto, señaló:

"Cabe considerar que, en esta situación, el detalle de los elementos constitutivos de la oferta, es importante, dado que, precisamente, al encontrarse el precio propuesto sustancialmente por debajo del valor estimado, resulta imprescindible asegurarse que no se trate de una oferta temeraria (...). Evidentemente, el rechazo de la oferta debe estar fundada en motivos que confirmen que la oferta es temeraria, como que no se detalle algunos de los costos previstos en las bases, tributos legales que deban contemplarse, que haya incongruencia en la misma, entre otros."

Este criterio resulta particularmente relevante porque desplaza el análisis desde el monto de la oferta hacia la consistencia de su estructura económica. Así, el Tribunal identifica como indicios objetivos de temeridad: (i) la ausencia o insuficiente desglose de los costos previstos en las bases; (ii) la omisión de tributos, cargas legales u otros conceptos obligatorios que deben formar parte de la oferta; y (iii) la existencia de incongruencias o inconsistencias internas en la estructura de costos presentada por el postor. Se trata de un catálogo abierto, pues el propio Tribunal emplea la expresión "entre otros", permitiendo que puedan identificarse otras circunstancias objetivas que evidencien la inviabilidad de la propuesta. En consecuencia, una oferta de bajo precio no puede ser rechazada únicamente por su cuantía si el postor demuestra, de manera coherente y suficiente, la viabilidad económica de su ejecución.

Criterio 5: La entidad solo puede solicitar la estructura de costos cuando concurre alguno de los supuestos habilitantes; si el precio no está sustancialmente por debajo del valor estimado, el requerimiento y el rechazo son improcedentes

En la Resolución N.° 4441-2021-TCE-S3 (23 de diciembre de 2021), el TCP precisó que el requerimiento de la estructura de costos y la eventual evaluación de una oferta como temeraria solo resultan procedentes cuando concurren los supuestos que justifican razonablemente dicha actuación. Al respecto, señaló:

"Al respecto, cabe mencionar que el artículo 68 del Reglamento permite el rechazo de ofertas cuando el precio ofertado se encuentre muy por debajo del valor estimado, hecho que en el caso concreto no se aprecia; toda vez que el precio propuesto para la ejecución del contrato (...) representaba el 98.66% del valor estimado. Por tanto, es evidente que la oferta no se encontraba muy por debajo del monto estimado de la contratación."

Asimismo, el Tribunal indicó:

"En ese sentido, se aprecia que el Comité no ha sustentado su decisión de rechazo, pues no ha señalado qué conceptos o prestaciones no se incluyeron o cuáles no se encuentren suficientemente presupuestadas; asimismo, se ha verificado que las causales genéricas que invocó para desestimar la citada propuesta no son correctas (...)".

A través de este criterio, el Tribunal establece que la evaluación de una oferta como temeraria no puede activarse de manera automática ni frente a cualquier diferencia de precio respecto del valor estimado. Por el contrario, deben existir indicios objetivos que justifiquen la revisión de la propuesta. Asimismo, precisa que la entidad debe identificar de manera concreta las prestaciones omitidas, los costos insuficientemente presupuestados o cualquier otro elemento que evidencie la inviabilidad de la oferta, siendo insuficiente la invocación de afirmaciones genéricas o meramente presuntivas. Este criterio resulta especialmente relevante para la aplicación del numeral 132.5 del RLGCP, pues permite interpretar que la expresión "sustancialmente por debajo de la cuantía de la contratación" exige una diferencia significativa y objetivamente verificable, y no cualquier reducción respecto del monto de referencia de la contratación.

Criterio 6: La evaluación de las estructuras de costos debe aplicarse con igual criterio a todos los postores; lo contrario vulnera el principio de igualdad de trato

En la Resolución N.° 0519-2024-TCE-S3 (13 de febrero de 2024), el TCP precisó que la evaluación de las estructuras de costos debe realizarse bajo parámetros uniformes para todos los participantes del procedimiento de selección. Al respecto, señaló:

"Como se ha indicado previamente, se advierte que existe un vicio en el procedimiento de selección, que contraviene lo dispuesto en el artículo 68 del Reglamento; además del principio de igualdad de trato, establecido en el literal b) del artículo 2 de la Ley, vicio que resulta trascendente, pues el acto del comité de selección implicaría una evaluación parcializada sobre las ofertas presentadas."

Asimismo, el Tribunal indicó:

"(...) el comité de selección no habría aplicado el mismo criterio, pues, alude que el Impugnante no cumplió con presentar el detalle de los elementos constitutivos de su oferta (...); no obstante, a pesar de que dicha información no fue incluida en la estructura de costos del Adjudicatario, se determinó que el referido postor cumplió con acreditar que su oferta fue elaborada considerando los parámetros técnicos y económicos de las bases del procedimiento de selección."

A través de este criterio, el Tribunal establece que la evaluación de una posible oferta temeraria debe realizarse observando estrictamente el principio de igualdad de trato. La entidad no puede exigir a un postor un nivel de detalle, acreditación o sustento que no demande a los demás participantes que se encuentren en una situación comparable. En el caso analizado, el TCP advirtió que el comité aplicó exigencias distintas al impugnante y al adjudicatario respecto de la información contenida en sus estructuras de costos, lo que generó una evaluación parcializada y determinó la nulidad del procedimiento. Este criterio resulta particularmente relevante porque reafirma que el análisis de la viabilidad económica de las ofertas no solo debe estar sustentado en razones objetivas, sino también aplicarse de manera uniforme y consistente a todos los postores.

IV. Conclusiones

La incorporación de las ofertas temerarias al RLGCP mediante el D.S. N.° 001-2026-EF no supone la creación de una institución novedosa, sino la reincorporación de una figura que ya había sido desarrollada en el régimen anterior de contratación pública. Con ello, se restablece un mecanismo orientado a prevenir la adjudicación de contratos a proveedores cuyas ofertas generen dudas razonables sobre su viabilidad económica y capacidad de ejecución.

Asimismo, la regulación vigente confirma que el rechazo de una oferta no puede sustentarse únicamente en un precio reducido. Conforme a los criterios desarrollados por el Tribunal de Contrataciones Públicas, la entidad debe realizar una indagación previa sobre la estructura de costos, sustentar objetivamente la existencia de riesgos de incumplimiento y motivar adecuadamente su decisión. De este modo, la figura de las ofertas temerarias se configura como un mecanismo excepcional que busca compatibilizar la libre competencia con la adecuada satisfacción del interés público y la correcta ejecución de los contratos estatales.

Referencias Bibliográficas

Calveras, A., Ganuza, J. J., & Hauk, E. (2002). Las bajas temerarias en las subastas de obras públicas: Un análisis de la regulación española. Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, 162(3), 135–153.

Castillo Blanco, F. A. (2020). Las ofertas anormalmente bajas: A propósito de los costes generales y el beneficio industrial. Revista de Administración Pública, 212, 347–374. https://doi.org/10.18042/cepc/rap.212.13 

Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General de Abastecimiento. (2026, 28 de enero). Exposición de motivos del Decreto Supremo N.° 001-2026-EF que modifica el Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas. 

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2021). Resolución N.° 4441-2021-TCE-S3 (23 de diciembre de 2021).

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2023). Resolución N.° 4643-2023-TCE-S3 (6 de diciembre de 2023).

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2024). Resolución N.° 0519-2024-TCE-S3 (13 de febrero de 2024).

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2024). Resolución N.° 2861-2024-TCE-S6 (23 de agosto de 2024).

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2024). Resolución N.° 5189-2024-TCE-S6 (10 de diciembre de 2024).

Tribunal de Contrataciones del Estado. (2025). Resolución N.° 1557-2025-TCE-S6 (5 de marzo de 2025).